剛剛結束的中央農村工作會議已經確定2012年的一號文件將鎖定“科技興農”。專家指出，“科技興農”與2011年一號文件提出的“水利興農”可能面臨的同樣問題是從哪里籌措足夠的資金？
《中國經營報》記者調查得知，從2011年7月開始實施的《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》(下稱《通知》)實際上遭遇了地方財政困境，其“計提10%的土地出讓收益并歸入水利建設專項資金”的要求難以落實，與此同時對于水利建設專項資金的監管也是空白。
不過，記者獲知的最新消息是，中央擬從2012年開始，統一按照30%比例統籌各省區從土地出讓收益中計提的農田水利建設資金，用于全國調配，支持重點地區農田水利建設，以協調地區財政能力與建設任務不匹配的問題。
地方執行打折
2011年7月，國務院下發《通知》，要求地方政府從土地出讓金中提取10%用作當地農田水利建設資金。
據了解，到2011年年底，全國多數省區已經出臺地方實施指導細則，并有半數省份實行省級統籌，統籌比例為10%土地出讓收益的20%至50%不等，如安徽省級統籌設定為30%，廣東省統籌設定為45%。
水利部公開數據顯示，2011年水利部已經落實中央水利投資1139億元，較2010年全年中央投資增長15.8%。根據2011年一號文件要求，從2011年起今后10年要投資4萬億元用于水利建設。
記者調查顯示，雖然各省區制定了相關的政策，但執行情況并不理想。
“今天上午安徽省省政府督查室和省委督查室剛剛來我們這里檢查了中央一號文件的落實情況，我縣財政局表示截至目前已經計提了240萬元。”2011年12月21日，安徽省淮北市濉溪縣水利局辦公室主任馬祥文向記者表示，240萬元應該只是個開頭。
受訪的安徽宿州市、湖南衡陽縣、山東菏澤市相關部門，以及3省的財政廳和水利廳均表示，已經開始計提，但2011年的具體提取總數尚在統計中。
不過記者了解到，由于產糧大省地財政多靠轉移支付，工資支出和其他支出已經是財政的沉重負擔，想從中再拿出錢來支持農田水利建設絕非易事。
“2010年土地出讓金總計3億元，其中60%用于征地補償，廉租房配套又花去2000萬元，剩余的用于小城鎮建設、農村基礎設施建設、土地開發和國土工作經費，基本沒有剩余。當年我們財政收入5.3億元，支出卻要18億元。多出來的部分全靠縣級轉移支付。”湖南省衡陽縣財政局預算股一位人士對記者表示，如果將10%的土地收入用來支持農田水利建設，勢必會減少對城市和農村建設的投入。
另外，受制于嚴厲的樓市調控政策，截至2011年12月，全國土地出讓收入基本都有不同程度的下降。中國指數研究院統計顯示，2011年1月至11月，133個城市土地招拍掛總出讓金1.7萬億元，同比下降1.8%。
“今年的土地出讓金大大減少，現在已經允許4個省區發地方債，因為錢不夠花了，這是個很大的問題。”中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田表示。
“假配套”盛行
“上級項目需減少地方配套。”在給記者的短信中，山東省菏澤市防汛抗旱室秘書科科長耿廷柱表示。他解釋稱，因為產糧地區財政薄弱，所以上級正在研討“以后上級項目是不是可以讓地方少配套或是不配套。”
馬祥文也證實了這一說法：“中央、省、市級的項目，如果縣財政不是太好的話，我們下級可以少配套或者不配套。”他表示，目前這項政策還在研討中，“但上面出大頭，縣級出小頭，應該是個趨勢。”
按照全國小型農田水利重點縣項目要求，中央、省級項目都要求地方配套資金。但在實際運行中，地方常常假配套。
湖南省衡陽縣水利局的一位工作人員將這些項目稱作“中央項目”，縣財政并沒有撥款。他表示，全國很多縣都在這么做，聲稱配套資金到位了，但農業縣本來財政就吃緊，“其實哪里有錢？”
社科院農發所研究員于法穩曾向記者介紹他的調研發現：一個水利項目，按照臺面上的規定，中央和地方配套比例是1∶1，地方(包括省里)配套800萬元，中央下撥800萬元，臺面上的賬有1600萬元，但實際省級和地方級的配套都沒到位，實際到位資金只有上面下撥的800萬元。而水利項目的設計費、監理費則是按照臺面上的1600萬元總賬，按比率收費的。
于法穩認為，地方并非主觀上要作假，只是財政無錢，水利又需建設，假配套實在是不得已而為之。
對于有望減少地方配套，耿廷柱有點興奮：“上級項目對地方配套要求的比例比較大，有些要求地方配套30%，有些要求40%。菏澤在山東是比較窮的地區，能出10%就不錯了。所以我們建議降低地方配套比例。但是現在這個問題還在研究。”
監管成難題
“對于土地出讓收益的10%這筆款項，我們水利部門是無法監管的，主要還是靠財政部門，因為是他們在牽頭做這個事情。”南方某農業大省水利廳人士對記者表示。
據了解，名義上土地出讓收入已經納入地方財政預算、由地方人大審查，國家層面并無嚴格審查監管。
“土地出讓收入這部分本身就沒有部門監管，也沒有準確的統計數據，出讓成本亦不透明。此外，還有許多暗地里的土地交易，這部分收入是否計入也是個問題。”即使是全國土地出讓金的具體數字，國土部門和財政部門的說法也不同，以2010年為例，一說為2.9萬億元，亦有稱是2.7萬億元。
土地出讓收益的數字難以監管，由此衍生出來的10%農田水利專項資金就更難厘清。
實際上，《通知》對10%的土地出讓收益如何使用做出了原則性的規定。如要求該款項必須用于小型農田水利，各地區不得將農田水利建設資金并入水利建設基金管理，農田水利建設資金必須實行專款專用，并重點向糧食主產區傾斜，不得用于人員經費、公用經費等經常性開支，并要求各地要建立健全農田水利建設資金預決算管理制度，將農田水利建設資金收支預算納入土地出讓收支預算管理范圍，并在土地出讓收支預算中予以單列反映，同時要求地方政府避免同類農田水利建設項目重復安排資金。
對于如何監管、保證這部分款項專款專用，《通知》提出，各級財政、水利部門要加強農田水利建設資金的監督管理，農田水利建設資金的計提、使用和管理依法接受審計監督。
而記者從安徽、山東、湖南等省財政廳了解到，目前為止尚未有相關的監管制度出臺。
如何監管才能有效？鄭風田表示，可能還是上級部門檢查是比較有用。“財政是筆不透明的賬，第三方監管，拿不到賬也沒有用。”
水利融資不易
“水利部正在和相關部門研究制定一個文件，支持金融資本投入水利建設。目前，具體的支持政策還在研討之中。”談及地方水利資金緊缺的現狀，一位接近水利部的人士表示。
這意味著政府將逐步落實2011年中央一號文件提出的“加強對水利建設的金融支持和廣泛吸引社會資金投資水利”的提法。
然而，金融機構和社會資本能有多大意愿投入水利建設還是個未知數。
安徽省宿州市水利局防汛抗旱室夏軍表示，農田水利是長期效益，一次投入資本需求很大，并且需要長期管理，不是3到5年就能收回成本的。
以進入全國第一批小型農田水利重點縣的安徽省濉溪縣為例，2011年全縣共整合各類資金12181.1萬元，其中省級以上資金4903萬元；市級資金1619萬元；縣級配套資金3929萬元；群眾“一事一議”籌資221.3萬元；鄉鎮自籌及其他渠道投資1508.8萬元。可以看出，財政撥款還是占了絕大部分。
安徽省淮北市濉溪縣水利局規劃室主任張治偉稱，當地“也曾經嘗試過引入社會資本管理維護農田水利設施，比如試過機井拍賣或是租給個人，水塘承包給個人養魚，由他負責管理維護。但是總的來說，農田水利是項公益事業，很難在短期內收到效益。對于資本來說，盈利模式并不清晰。”
2012年農田水利建設資金或啟動全國統籌
地方財政困難重重，社會融資也不順利，因此中央層面的協調工作被寄予厚望。
《征求意見稿》提出這部分資金將以預提的方式進入《2012年政府收支分類科目》“103014805農田水利建設資金”，重點支持糧食主產區、中西部地區和革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的農田水利建設，分配主要考慮的因素有耕地面積(權重30%)、糧食產量(40%)、績效因素(權重10%)、地區傾斜(權重20%)。
其中耕地面積和糧食產量均以最新版《中國統計年鑒》數據為準，績效因素則反映上一年度中央農田水利建設資金和項目使用管理情況，依據目前對小型農田水利重點縣績效考評結果確定。此外，中央統籌部分預留20%的資金支持老、少、邊、窮地區。
對于地方已制定統籌比例，《征求意見稿》提出，中央和省級統籌比例合計不得超過50%，若超過，則省級統籌需調整比例。
早在2011年中央一號文件發布之初，就有多位學者和官員呼吁，由于中國各地區貧富不均，產糧大省往往土地出讓收入遠低于非糧食主產區，應當建立國家層面的統籌機制，以便扶助農業省份。
據記者了解，當前階段，我國土地出讓收入主要分布在東部地區。2010年，東部9省市(北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東)通過“招拍掛”和協議土地出讓收入1.77萬億元，占全國總額的68%，實現土地出讓收益5237億元，占全國總額的82%。但這9個省市耕地面積僅占全國的19.2%，超過80%的耕地在中西部。
解決土地出讓收入在空間上、區域上的不平衡，以及與農田水利建設任務之間不平衡的矛盾已經迫在眉睫。
《征求意見稿》預計，今后幾年可計提農田水利建設資金的土地出讓收益平均為6000億元左右，10%為600億元。按30%的比例，中央統籌可集中資金180億元。
來源：中國經營報